李新安  李慧  王黎春  邵冰欣

摘要：国家自创区是引领我国创新驱动发展的示范区和支撑高质量发展的先行区。立足国家自创区创新发展实践，以郑洛新国家自创区为例，深入分析了郑洛新国家自创区创新发展的进展与成效，同时剖析了郑洛新国家自创区在发展中存在的问题与制约因素，进而结合国家新时期高质量发展要求，紧紧围绕省、市关于深化自创区体制机制改革的部署，提出了深化体制机制改革、促进自创区高质量发展的对策和建议。

1引言

当前国际形势风云变幻，世纪疫情起伏反复，中美战略博弈激烈复杂，乌克兰危机扑朔迷离，全球发展面临不稳定性、不确定性和不安全性的增加。面对这场深刻而宏阔的世界之变、时代之变，党的二十大报告提出，要“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”，“完善科技创新体系，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”。立足新发展阶段，国家在具有相对创新优势的国家高新技术产业开发区设立自主创新示范区（以下简称“自创区”），以通过推动区域战略新兴产业和高新技术产业发展，加快创新型国家建设。面向全面建设社会主义现代化国家的目标，推进科技创新强国战略进程，国家自创区作为典型的创新资源密集区与区域科教资源聚集区，急需通过体制机制模式创新，按照党的二十大报告提出的要求，在自主创新和新兴产业发展方面先行示范，探索解决制约自创区建设的体制机制问题，促进区域高质量发展。下文基于问题导向和体制机制创新视角，以郑洛新国家自创区为例探索自创区体制机制改革创新路径，破解妨碍自创区创新示范引领中的关键问题，以更好发挥其创新资源集聚优势，支撑引领高质量发展先行区建设。

2 国家自创区科技体制机制深化改革的基础日益坚实

河南省委、省政府高度重视创新驱动发展战略，把“实施创新驱动、科教兴省、人才强省战略”作为全省“十大战略”之首。在此背景下，郑洛新国家自创区便是实现创新强省，深化体制机制改革，打造国家创新高地的重要引领示范平台。郑州、洛阳、新乡三个城市地理空间分布接壤相邻，优势产业错位互补，具备独特的国家自创区建设基础。自获批设立建设以来，作为河南实施创新驱动发展的重要实践，空间架构以“三市三区多园”为总体特征的郑洛新自创区，在省委、省政府支持下，在体制机制创新、创新主体培育、科技成果转化等方面已取得了显著成效，呈现出良好的发展态势。

2.1规划体系、政策体系和工作机制基本形成

首先，省政府出台《郑洛新国家自主创新示范区建设实施方案》和《郑洛新国家自主创新示范区发展规划纲要（2016—2025）》等，明确了自创区建设的总体规划和各阶段目标。其次，省委、省政府通过出台《关于加快推进郑洛新国家自主创新示范区建设的若干意见》提出针对整体发展的支持政策，省直部门、郑洛新三市也分别制定出适配自身发展的政策，基于多方努力，基本形成“1+N”政策体系。最后，成立省长任组长的自创区建设工作领导小组，设立自创区建设领导小组办公室，形成了专门机构、专门人员从事自创区建设的工作责任体系，自创区三个片区以此为模板建立相对应的工作程序，整体上形成省市联动、推动自创区建设发展的工作机制。

2.2集聚创新资源，“四个一批”建设成效斐然

坚持把“扶持一批创新引领型企业、搭建一批创新引领型平台、培育一批创新引领型人才、引进一批创新引领型机构”（简称“四个一批”）作为自创区建设的关键，实施体制机制创新和政策优化，促进创新创业。围绕“四个一批”，自创区扶持创新引领型企业的发展，构建和完善创新引领型平台，培育创新引领型人才队伍，推动创新引领型机构建设，持续聚集创新资源要素。

2.3 协同创新发展水平持续提高

基于省市联动、市为主体、多方协同的原则，自创区逐渐形成了现阶段的创新发展格局。主要体现为三个方面，一是辐射区发展空间得到有效拓展。通过在郑州、洛阳、新乡三个地市进行遴选，挑选出当前发展水平较高的园区，将此类园区纳入首批自创区辐射区发展空间，同时针对安阳、南阳、平顶山、焦作4家国家高新区以及许昌、信阳2家省级高新区，按标准选择符合条件的创新体作为自创区的辐射单元，从而将自创区红利的覆盖面积进一步扩大。二是启动实施创新引领型产业集群专项。着力打造智能设备、智能传感、物联网、新能源汽车等不同创新领域的产业集群，加快不同产业创新水平的提升。三是深挖军工科技资源富矿，促进军民融合。郑洛新自创区通过举办军民融合科技项目推介会的机会，大量吸收军民科技融合项目流入河南，同时持续引进包括“千人计划”专家等高水平人才和团队，提升了自创区在军民科技融合领域的创新能力。

2.4 全面加速融入全球创新网络

在合理配置创新资源的同时，通过扩大开放来缓解部分创新短板。首先，搭建“引进来”平台，链接全球创新网络。通过举办自创区产业项目推介会、产业高峰论坛等形式，打通获取国际创新资源的渠道。其次，通过“走出去”融入全球创新网络。郑洛新国家自创区与国内顶尖创新园区中关村合作，谋划建设“郑洛·中关村双创基地”和“郑洛新国家自主创新示范区硅谷创新中心”。此外，积极开展各类合作，提高融入全球创新网络能力。通过与清华大学等高水平大学及中科院等建立合作，组织各类重大课题攻关，持续推动地区创新水平的提升。

3 推进国家自创区体制机制改革的现实路径

体制机制改革是国家自创区发展的重中之重，也是新发展阶段赋予自创区创新发展的历史重任。如何深化体制机制改革以激发创新发展活力、提升发展质量是摆在自创区面前的难题。

3.1 聚焦全面深化改革，着力优化自创区体制机制

从省级层面来说，要紧紧围绕省、市关于深化自创区体制机制改革的部署，坚持“决策—执行—监督”的三方治理结构。自创区领导机构（领导小组、办公室、地方政府）在考核机制、赋权机制、容错机制搞好顶层设计，做好决策、监督功能。在执行层（自创区所属的高新区），全面落实省辖市级经济管理权限和相关行政管理权限，明确职责权限，加强内部流程优化和风险防控。从市级层面来说，要厘清自创区权力职能和流程，科学配置内部权力。自创区所属的高新区作为市政府派出机构，市级政府要充分发挥地方管委会的自主权，给予地方管委会充分的能动性。从自创区所属的高新区层面，体制机制改革须进一步厘清职能与捋顺权力流程，优化内部组织架构与办事流程，建立权责对应清单，构建透明化行政权力运行体制机制，规范政府行政行为。

3.2 建立上下联动、横向协同的管理模式

建立由市级政府各相关部门、自创区所在地县 (市、区)政府、管委会参加的联席会议制度，加强省、市与自创区管委会之间的府际合作，充分发挥“决策-监督-执行”的三方治理机制的作用，谋划自创区全局性工作和体制机制改革，激活创新要素。理顺各层级之间关系，建立便于执行层（自创区所属的高新区）上下联动的管理模式，实现决策科学、运行有力和执行顺畅。在工作监督方面，要强化监督权对执行权的制衡力度，确保权力正确行使，杜绝接放脱节、推诿扯皮等现象产生。加强对跨区域资源的协调配置，进一步明确决策层、监督层以及执行层对自创区建设的主体责任、职责范围、部门之间沟通的界面，重要事项的协调方式等，纳入各部门的考核内容。在各层级的横向协同方面，需要进一步细化方案，明确决策层、监督层以及执行层承担的主体责任、职能，以指导各层级内部实现横向协同，提升办事效率。如监督层的省直部门、省科技部门和市政府之间，以及自创区核心区管委会下设的经济发展职能部门和行政管理职能部门之间的横向协同，是组织架构顺畅运行的关键因素，需进一步加强制度管控。

3.3 构建完善的减负赋权体制，营造创新创业浓厚氛围

当前“简政放权”成为自创区体制机制改革的重要内容，通过“简政放权”换取改革创新政策落地的空间。市级政府在加强对自创区工作领导，将其发展规划纳入本地区经济社会发展蓝图的同时，应加快市级机构对自创区简政放权的进程，落实“四级四同”改革方案，规范和优化工作事项，同时将权力充分下放，将“以授权为主、以委托为辅”的赋权方式予以制度化。在管理权限确立和均衡制约体制机制改革方面，将“建立直通车”“授权管理”“2号公章”等作为改革出路的重要手段。此外，自创区管委会可推行“清单式”服务等体制机制改革，进一步规范行政审批流程，全面贯彻落实科技决策、科技评价制度等改革，明确科技成果使用权、处置权、收益权下放给科技企业的人员和团队。

3.4建立统一合理的考核体系，增强自创区“多区叠加”效应

建立健全与“多区叠加”战略导向一致、评价指标设置合理、结果和奖惩措施挂钩的考核体系，以建立有效的激励机制。然而，由于机制不活等问题，使得目前自创区的核心区（郑洛新高新区）有四套不统一的考核指标，包括：科技部的两套（火炬中心对高新区的考核，高新区对自创区的考核）、河南省对自创区的考核以及当地政府的考核。这些考核体系中具体的考核指标不相一致，进而制约自创区“多区叠加”效应发挥。管理部门应统筹四套考核，结合自创区建设进展情况，以及科技创新规律与人员工作成效，建立科学、统一、多维的评价考核体系。并根据自创区目标和各个高新区发展定位及核心任务要求，实现内部评估与外部评估相结合的多元评估方案，建立具体指标的目标任务，进行年度分解，对在建设发展中做出突出贡献的组织以及个人进行表彰和奖励。